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　　今年的兩會，除了霧霾，“如何盡快建立起科學公正的生態(tài)補償制度”也是關(guān)注生態(tài)環(huán)境的代表委員們所留意的。
　　建立生態(tài)補償制度是確保生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的需要，生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)與非生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)是平等的。國家為追求宏觀上經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的最大化，規(guī)劃了不同的功能區(qū)，并分別制定了相應(yīng)的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的政策。“保證功能區(qū)規(guī)劃落到實處，需要設(shè)計相應(yīng)的生態(tài)補償制度。如果沒有生態(tài)補償制度安排，限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域就會選擇‘博弈’行為，導致‘限、禁’失效。”針對生態(tài)補償制度的“長期缺位”現(xiàn)狀，四川省阿壩州人大常委會主任王福耀建議，國務(wù)院相關(guān)部委應(yīng)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，認真梳理和分析多年來生態(tài)補償試點取得的經(jīng)驗及存在的難點，盡快建立完善生態(tài)補償制度。
　　對生態(tài)功能區(qū)的最早關(guān)注
　　對生態(tài)功能區(qū)的最早關(guān)注要追溯到2005年。那時，黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。第十一屆全國人大四次會議審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要就建立生態(tài)補償機制作了專門闡述，要求研究設(shè)立國家生態(tài)補償專項資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，加快制定實施生態(tài)補償條例。黨的十八大報告明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。全國人大連續(xù)三年將建立生態(tài)補償機制作為重點建議。
　　2005年以來，國務(wù)院每年都將生態(tài)補償機制建設(shè)列為年度工作要點，并于2010年將研究制定生態(tài)補償條例列入立法計劃。近年來，各地區(qū)、各部門在大力實施生態(tài)保護建設(shè)工程的同時，積極探索生態(tài)補償機制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域取得了積極進展和初步成效。如浙江、江西、江蘇、湖北、福建針對水生態(tài)功能區(qū)，在一些主要流域分別開展了流域生態(tài)補償，斷面水質(zhì)超標時由上游給予下游補償，斷面水質(zhì)指標值優(yōu)于控制指標時由下游給予上游補償；四川省在岷江、沱江干流及重要支流跨過的市（州）和擴權(quán)試點縣（市）開展斷面水質(zhì)考核，試行跨界斷面水質(zhì)超標資金扣繳制度。這些水質(zhì)保護措施對于實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進欠發(fā)達地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果、加快建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。
　　補償條例“千呼萬喚不出來”
　　黨的十八大和十八屆三中全會對生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性也作出了科學論述，把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”總體發(fā)展戰(zhàn)略中進行謀劃和部署，明確要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。新修訂的《環(huán)境保護法》第31條明確規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。”應(yīng)該說，我國生態(tài)補償制度從國家重視的程度講，目前理應(yīng)萬事俱備，“呼之欲出”。
　　李克強總理在今年的政府工作報告中明確提出，“森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，必須倍加珍惜；要推進重大生態(tài)工程建設(shè)，拓展重點生態(tài)功能區(qū)，辦好生態(tài)文明先行示范區(qū)，開展國土江河綜合整治試點，擴大流域上下游橫向補償機制試點，保護好三江源；擴大天然林保護范圍，有序停止天然林商業(yè)性采伐；今年新增退耕還林還草1000萬畝，造林9000萬畝”。但對于生態(tài)補償制度，報告仍然沒有明確的表述。全國人大常委會工作報告中也指出，常委會關(guān)注國家財政水利資金投入與使用情況并開展監(jiān)督，提出科學安排水利資金、加大財政投入、完善涉水管理體制和水生態(tài)補償機制、加強資金項目管理和績效管理等意見，對于水生態(tài)補償機制具體規(guī)范執(zhí)行的表述也是缺失的。
　　而在目前，國家關(guān)于生態(tài)補償?shù)恼呤?，在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償。不可否認，這明確界定了生態(tài)保護者與受益者的權(quán)利義務(wù)，具有重要的推動意義。但是建立生態(tài)補償制度是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程，涉及各個方面的關(guān)系，事關(guān)不同主體利益，各地各部門政策規(guī)定較為分散和籠統(tǒng)。同時，補償領(lǐng)域和主客體不夠明確，方式比較單一，資金渠道少，省際之間的補償方式尚在探索之中。相對于經(jīng)濟發(fā)展的需求，生態(tài)補償制度滯后明顯。
　　看不見的努力
　　事實上，早在2013年4月，國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議上所作的國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告，詳細介紹了近幾年國家層面以及地方政府的努力。
　　2006年以來，多部門開始嘗試合力推進生態(tài)補償機制建設(shè)。由國家發(fā)改委牽頭，各部門聯(lián)合開展生態(tài)補償政策法規(guī)研究制定工作，最終由國家發(fā)改委起草了《關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補償條例》草稿，提出了建立生態(tài)補償機制的總體思路和政策措施。
　　從2003年起，國家設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境專項資金，支持地方開展歷史遺留和礦業(yè)權(quán)人滅失礦山的地質(zhì)環(huán)境治理。2006年，國務(wù)院批準同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點；同年，財政部會同國土資源部、原環(huán)?？偩殖雠_了建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見，要求按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例，提取礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金。2010年，國土資源部出臺發(fā)展綠色礦業(yè)的指導意見。目前，礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任制度已經(jīng)形成。
　　同時，中央森林生態(tài)效益補償基金制度、草原生態(tài)補償制度以及重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度也已經(jīng)建立。轉(zhuǎn)移支付實施范圍現(xiàn)已擴大到466個縣（市、區(qū)）。同時，中央財政還對國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)給予補助。水資源和水土保持生態(tài)補償機制正在探索建立中。針對推進生態(tài)補償機制建設(shè)的相應(yīng)政策措施，如加大生態(tài)補償資金投入力度、積極開展生態(tài)補償試點、加強監(jiān)測和監(jiān)督考核等，也在配合開展。
　　各地也在主動探索，積極推進重點領(lǐng)域生態(tài)補償實踐。在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面，已有30個?。▍^(qū)、市）建立了礦山環(huán)境恢復治理保證金制度。截至2012年年底，已有80%的礦山繳納了保證金，累計612億元，占應(yīng)繳總額的62%。山西省從2006年開始進行生態(tài)環(huán)境恢復補償試點，對所有煤炭企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境治理恢復保證金和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。截至2012年年底，山西省累計征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金970億元、煤炭企業(yè)提取礦山環(huán)境恢復治理保證金311億元，提取轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金140億元。在海洋生態(tài)方面，臨海?。ㄊ小^(qū)）堅持環(huán)境治理海陸統(tǒng)籌，在圍填海、跨海橋梁、航道、海底排污管道等工程建設(shè)中開展海洋生態(tài)補償試點。在森林、草原、流域和水資源、濕地以及重點生態(tài)功能區(qū)方面，各地都采取科學有效措施，加大財政補助力度，給予生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，逐步擴大補償范圍。
　　生態(tài)補償制度建設(shè)難題待解
　　當然，不能否認，我國的生態(tài)補償機制建設(shè)起步較晚，涉及的利益關(guān)系復雜，對規(guī)律的認知水平有限，實施工作難度較大。徐紹史在關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)情況的報告中也提到了目前面臨的諸多待解難題。
　　難題之首與錢有關(guān)——生態(tài)補償力度薄弱。據(jù)悉，現(xiàn)有生態(tài)補償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補償尚處于起步階段，耕地及土壤生態(tài)補償尚未納入工作范疇。同時，補償標準普遍偏低，資金來源渠道和補償方式單一，資金支付和管理辦法不完善。在國家和地方層面，尚缺乏橫向生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)和政策規(guī)范；開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)，流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制；資源稅改革尚未覆蓋除煤炭外的主要礦產(chǎn)品種，環(huán)境稅尚在研究論證中，碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化補償方式仍處于探索階段。這些都制約了生態(tài)補償資金籌集，致使多元化補償方式無法完成。
　　另外就是基礎(chǔ)性政策制度缺位。明確生態(tài)補償主體、對象及其服務(wù)價值，必須以界定產(chǎn)權(quán)為前提，產(chǎn)權(quán)不夠明晰制約生態(tài)補償機制的建立。部分省級主體功能區(qū)規(guī)劃尚未發(fā)布。生態(tài)補償標準體系、生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系建設(shè)滯后，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標體系和測算方法?，F(xiàn)有重點生態(tài)領(lǐng)域的監(jiān)測評估力量分散在各個部門，不能滿足實際工作的需要。
　　最重要的是相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)滯后。我國目前還沒有生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。盡管近年來有關(guān)部門出臺了一些生態(tài)補償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章，但其權(quán)威性和約束性不夠。現(xiàn)有的政策法規(guī)也存在著有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。
　　王福耀分析了生態(tài)補償條例“難產(chǎn)”的原因。他認為，缺乏法律依據(jù)是其中最重要的原因。自2010年起，國務(wù)院就將研究制定《生態(tài)補償條例》列入立法計劃，成立了由國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部、環(huán)保部、林業(yè)局等11個部門和單位組成的條例起草小組，開展立法工作。但該條例至今尚未出臺，而《生態(tài)補償法》由于立法條件不成熟更是遙遙無期，致使各地區(qū)各部門在嘗試生態(tài)補償時缺乏法律法規(guī)依據(jù)，許多事宜只能“懸而未決”。此外，區(qū)域制度對生態(tài)補償機制的人為“隔離”以及生態(tài)效益很難以貨幣價值衡量也使補償標準無法落地。
　　生態(tài)補償制度缺位如何補救
　　針對生態(tài)補償條例缺失現(xiàn)狀，王福耀給出的建議是，抓緊完成《生態(tài)補償條例》的起草工作，為生態(tài)補償提供法制依據(jù)和保障；明確補償主體，落實受益主體，讓好生態(tài)不再是“免費的午餐”；補償標準應(yīng)按社會、經(jīng)濟、生態(tài)分類，細化為一個指標體系，按差異性補償給當?shù)卣?、企業(yè)和個人；實行多元、靈活的補償方式。
　　徐紹史在上述報告中對生態(tài)補償機制建立的進程給出詳細計劃。他表示，將切實加大生態(tài)補償投入力度；進一步明確受益者和保護者的權(quán)責，中央政府主要負責國家重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補償，地方各級政府主要負責本轄區(qū)內(nèi)重點生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補償。同時，積極開展多元化補償方式探索和試點工作。比如，引導和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)，流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補償關(guān)系；積極運用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標志等補償方式，探索市場化補償模式；在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等，開展流域和水資源生態(tài)補償試點；加快推進祁連山等7個生態(tài)補償示范區(qū)建設(shè)，開展海洋生態(tài)補償試點，在西北地區(qū)開展沙化土地封禁保護補助試點，在山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆等省區(qū)的生態(tài)脆弱區(qū)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償試點，在中東部地區(qū)典型煤礦塌陷區(qū)建立土地復墾示范區(qū)，在具備條件的地區(qū)開展耕地及土壤生態(tài)補償試點，開展風景名勝區(qū)生態(tài)補償試點。
　　另外，要健全配套制度體系，加快出臺生態(tài)補償政策法規(guī)，推進生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹?，提升全社會生態(tài)補償意識。要繼續(xù)實施天然林保護、退耕還林、退牧還草、青海三江源自然保護區(qū)等重點生態(tài)建設(shè)工程，加強荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化重點流域和區(qū)域水污染防治，使生態(tài)補償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合治理得到同步推進。