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在全球資源爭(zhēng)奪日益激烈的今天，原材料的獲取已不再是單純的經(jīng)濟(jì)行為，而成為國家安全與地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。隨著綠色轉(zhuǎn)型、數(shù)字革命、國防和高端制造對(duì)稀有資源需求的爆發(fā)式增長，關(guān)鍵原材料的重要性迅速上升。資源供應(yīng)的脆弱性，在新冠疫情、俄烏沖突等一系列地緣沖突中被放大，使得自主、可控、可持續(xù)的資源供應(yīng)體系成為全球主要經(jīng)濟(jì)體的戰(zhàn)略必選項(xiàng)。

在這場(chǎng)資源再平衡的浪潮中，再生材料迅速躍升為重要力量。再生材料不僅能緩解初級(jí)資源開采的環(huán)境壓力，還能通過循環(huán)利用，開辟出一條環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效且政治風(fēng)險(xiǎn)更低的供應(yīng)路徑。再生材料，正成為國家自主資源體系的核心支柱。

2024年4月，歐盟正式發(fā)布《關(guān)鍵原材料法案》（Regulation (EU) 2024/1252），建立起確保戰(zhàn)略關(guān)鍵原材料安全與可持續(xù)供應(yīng)的框架。這部法規(guī)第一次以系統(tǒng)和高位的方式，將循環(huán)利用與再生材料納入產(chǎn)戰(zhàn)略的中央位置，提出到2030年要實(shí)現(xiàn)“至少25%的戰(zhàn)略原材料消費(fèi)量通過回收獲得”的目標(biāo)。再生材料的地位，不再是對(duì)初級(jí)開采的簡(jiǎn)單補(bǔ)充，而是未來國家供應(yīng)安全與綠色轉(zhuǎn)型不可替代的基石。

本文圍繞歐盟《關(guān)鍵原材料法案》，深入分析再生材料在歐盟發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位，厘清《關(guān)鍵原材料法案》如何建立系統(tǒng)的再生材料利用路徑，探討再生材料應(yīng)用在多重維度中的重要價(jià)值。

一、《關(guān)鍵原材料法案》出臺(tái)背景

關(guān)鍵原材料（Critical Raw Materials,CRM）泛指那些對(duì)經(jīng)濟(jì)安全、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)極為重要，但供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)極高的資源。關(guān)鍵原材料的現(xiàn)有供應(yīng)模式使得供應(yīng)高度集中，在新冠疫情以及地緣政治風(fēng)險(xiǎn)疊加之下，全球主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)原材料安全高度警覺。

歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在其2022年國情咨文演講中宣布了《關(guān)鍵原材料法案》，呼吁通過實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵原材料的多元化并確保其國內(nèi)可持續(xù)供應(yīng)，解決歐盟對(duì)進(jìn)口關(guān)鍵原材料的依賴。歐盟在其《關(guān)鍵原材料法案》序言中坦言：“獲取原材料對(duì)于歐盟經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部市場(chǎng)的運(yùn)作至關(guān)重要”，而由于高度依賴外部供應(yīng)，“供應(yīng)中斷的風(fēng)險(xiǎn)正在增加”。例如世界上用于電池的鈷63%于剛果民主共和國開采；歐盟所需的鎂97%來源于中國；100%用于永磁體的稀土元素在中國提煉；歐盟所需的硼酸鹽98%來源于土耳其。

圖1 部分高依存度的關(guān)鍵原材料（來源：歐盟委員會(huì)）

歐盟委員會(huì)自2011年以來一直在評(píng)估原材料的關(guān)鍵性。此后，委員會(huì)每三年發(fā)布一次歐盟關(guān)鍵原材料清單的更新。2023年，委員會(huì)對(duì)87種材料的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)的重要性進(jìn)行了分析?，F(xiàn)有《關(guān)鍵原材料法案》共包括9章49條和5個(gè)附件，9章分別為：總則、歐盟戰(zhàn)略和關(guān)鍵原材料、強(qiáng)化歐盟原材料價(jià)值鏈、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與減輕、可持續(xù)性、治理、授權(quán)與委員會(huì)程序、修正案、最終條款。5個(gè)附件分別為：戰(zhàn)略性原材料、關(guān)鍵原材料、戰(zhàn)略項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估、認(rèn)證體系的標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境足跡。

《關(guān)鍵原材料法案》明確了三大支柱目。.一是增強(qiáng)自身供應(yīng)能力。在開采、加工和回收各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定具體產(chǎn)能基準(zhǔn)（如2030年前，至少10%的戰(zhàn)略材料在歐盟本土開采，40%在本地加工）。二是提高循環(huán)性與再生利用。到2030年，戰(zhàn)略原材料至少25%的消費(fèi)量來自回收。三是實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化。避免對(duì)單一國家的依賴，任何單一第三國供應(yīng)比例不得超過65%。

《歐盟關(guān)鍵原材料法案》把“再生材料的開發(fā)與利用”提升到了重要位置，將循環(huán)利用視為供應(yīng)鏈韌性的重要支柱。歐盟認(rèn)識(shí)到：“預(yù)計(jì)未來幾十年內(nèi)，歐盟戰(zhàn)略原材料消費(fèi)中越來越多的部分可以通過二次原材料來滿足。”

二、關(guān)鍵原材料的定義

《關(guān)鍵原材料法案》確定了兩份原材料清單（34種關(guān)鍵原材料和17種戰(zhàn)略原材料），其中關(guān)鍵原材料清單包括所有戰(zhàn)略原材料以及對(duì)整個(gè)歐盟經(jīng)濟(jì)具有高度重要性的其他原材料，即戰(zhàn)略原材料是關(guān)鍵原材料的子集。

（一）關(guān)鍵原材料定義與清單

法案基于原材料經(jīng)濟(jì)重要性和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)度確定其是否為關(guān)鍵原材料，經(jīng)濟(jì)重要性和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)算由六項(xiàng)指標(biāo)測(cè)量得出，分別是原材料的經(jīng)濟(jì)重要性（EI）、原材料經(jīng)濟(jì)重要性替代指數(shù)（SIEI）、原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)（SR）、原材料進(jìn)口依賴度（IR）、原材料的赫芬達(dá)爾-赫希曼指數(shù)（HHIWGI）與原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)替代指數(shù)（SISR）。經(jīng)確定后的34種關(guān)鍵原材料清單如表1所示。

表1 34種關(guān)鍵原材料清單與主要用途說明

赫芬達(dá)爾赫希曼指數(shù)（Herfindahl-Hirschman Index，簡(jiǎn)稱HHI）是一種用來衡量市場(chǎng)集中度的指標(biāo)，通常用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、競(jìng)爭(zhēng)政策以及反壟斷法中。它反映了一個(gè)市場(chǎng)上各個(gè)公司相對(duì)于市場(chǎng)總規(guī)模的份額分布情況，用于評(píng)估市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)或壟斷程度。

（二）戰(zhàn)略原材料定義與清單

法案基于原材料對(duì)綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及國防和航空航天應(yīng)用的相關(guān)性來確定其戰(zhàn)略重要性：（a）以原材料作為投入的戰(zhàn)略技術(shù)的數(shù)量；（b）制造相關(guān)戰(zhàn)略技術(shù)所需的原材料數(shù)量；（c）相關(guān)戰(zhàn)略技術(shù)的全球預(yù)期需求。經(jīng)確定后的17種戰(zhàn)略原材料清單如表2所示。

表2 17種戰(zhàn)略原材料清單與主要用途說明

三、關(guān)鍵原材料法案的落地

（一）首次界定含高價(jià)值關(guān)鍵原材料品類與分布

法案指出，應(yīng)優(yōu)先針對(duì)那些含有高比例關(guān)鍵原材料的廢物流進(jìn)行回收，例如：廢舊電池（鋰、鈷、鎳）、電子廢棄物（稀土、鉭、金、銀）、報(bào)廢車輛和風(fēng)力發(fā)電設(shè)備（永磁體中的釹、鐠、鏑等）。特別是對(duì)于永磁體（Permanent Magnets），由于大多數(shù)永磁體含有關(guān)鍵原材料，如釹、鐠、鏑和鋱、硼、釤、鎳或鈷，法規(guī)要求：生產(chǎn)商必須標(biāo)明其產(chǎn)品中永磁體的存在、化學(xué)成分和位置；推動(dòng)建立永磁體回收標(biāo)準(zhǔn)，并逐步設(shè)定最低再生材料含量要求。這一點(diǎn)極具戰(zhàn)略意義，因?yàn)橛来朋w被廣泛應(yīng)用于各種產(chǎn)品中，其中風(fēng)力渦輪機(jī)和電動(dòng)汽車是最重要且增長最快的領(lǐng)域，但其他產(chǎn)品如磁共振成像設(shè)備、工業(yè)機(jī)器人、輕型交通工具、冷卻發(fā)電機(jī)、熱泵、電動(dòng)機(jī)、工業(yè)電動(dòng)泵、自動(dòng)洗衣機(jī)、滾筒烘干機(jī)、微波爐、吸塵器和洗碗機(jī)等也含有大量可回收的永磁體。當(dāng)永磁體包含在其他產(chǎn)品中時(shí)，也應(yīng)包括在內(nèi)。

（二）設(shè)定最低再生材料含量成為法案落實(shí)的重要抓手

法案設(shè)定了到2030年針對(duì)整體戰(zhàn)略原材料（Strategic Raw Materials, SRMs）設(shè)定最低回收目標(biāo)（至少25%的戰(zhàn)略原材料消費(fèi)量通過回收獲得）的，而非對(duì)每種材料單獨(dú)規(guī)定最低再生材料使用比例。但對(duì)于某些關(guān)鍵材料，如鋰、鎳和鈷，歐盟在電池法案中設(shè)定了具體的回收利用要求：自2031年起，所有入盟電池必須含有特定再生材料（RMs）的最低比例要求（即再生材料占比目標(biāo)，RC），其來源可包括電池制造廢料或消費(fèi)后廢棄物（不限于電池）。具體而言，鋰（Li）、鎳（Ni）的RC目標(biāo)在2031年分別為6%和16%，至2036年分別提升至12%和26%；鈷（Co）的RC目標(biāo)在2031年為16%，2036年升至26%。鉛金屬的RC目標(biāo)則維持在2031年和2036年均為85%。這些比例將作為產(chǎn)品設(shè)計(jì)、制造、投放市場(chǎng)的合規(guī)門檻，并有望納入綠色公共采購標(biāo)準(zhǔn)及戰(zhàn)略項(xiàng)目支持條件之中。企業(yè)若無法滿足最低回收含量要求，未來可能面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入限制或失去政策激勵(lì)。此外，最低再生含量指標(biāo)還將與歐盟層面建設(shè)的原材料信息平臺(tái)相結(jié)合，企業(yè)需定期上傳回收利用數(shù)據(jù)，以接受評(píng)估和核查。這一做法不僅強(qiáng)化了監(jiān)管可執(zhí)行性，也將促進(jìn)成員國在回收體系建設(shè)、技術(shù)投資和數(shù)據(jù)追溯方面的投入。為了確?；厥詹牧系馁|(zhì)量和可持續(xù)性，法案要求建立可信賴的認(rèn)證體系，對(duì)回收材料進(jìn)行獨(dú)立第三方認(rèn)證。開發(fā)環(huán)境足跡測(cè)算體系，要求關(guān)鍵原材料（包括再生材料）標(biāo)明環(huán)境影響等級(jí)，為歐盟實(shí)現(xiàn)2030年“25%回收目標(biāo)”提供了制度保障。

（三）建立多層級(jí)治理與監(jiān)測(cè)機(jī)制保障法案執(zhí)行

關(guān)鍵原材料法案下一步的實(shí)施，主要是由歐盟層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各成員國具體執(zhí)行與配合。

歐盟層面設(shè)立或指定“關(guān)鍵原材料委員會(huì)”，由歐盟委員會(huì)主導(dǎo)，各成員國派代表參與。委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政策執(zhí)行、監(jiān)督戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)、指導(dǎo)成員國行動(dòng)、評(píng)估戰(zhàn)略項(xiàng)目。每個(gè)國家需設(shè)立一個(gè)“國家主管機(jī)構(gòu)”作為法案在該國的實(shí)施主責(zé)部門。法案要求2025年內(nèi)各成員國需設(shè)立主管機(jī)構(gòu)并提交國家戰(zhàn)略草案。

歐盟委員會(huì)將推動(dòng)數(shù)據(jù)平臺(tái)和信息共享機(jī)制建設(shè)，建設(shè)原材料供應(yīng)鏈透明化平臺(tái)，包括地質(zhì)信息與資源潛力圖、企業(yè)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)上報(bào)系統(tǒng)、國家資源政策數(shù)據(jù)庫。成員國和企業(yè)需定期上傳數(shù)據(jù)（尤其涉及戰(zhàn)略原材料的進(jìn)口來源、回收量、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等），以供歐盟進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測(cè)與預(yù)警，根據(jù)法案要求，2026年歐盟層面數(shù)據(jù)平臺(tái)上線，將首次評(píng)估供應(yīng)鏈韌性。

歐盟將通過每兩年一次的周期評(píng)估落實(shí)強(qiáng)制性目標(biāo)與監(jiān)管，檢查各國是否實(shí)現(xiàn)了2030年目標(biāo)；若未達(dá)標(biāo)，歐盟將整改通知，甚至建議成員國采取“糾正措施”；未來有可能進(jìn)一步設(shè)置配額、激勵(lì)或懲罰措施（例如環(huán)保或采購標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整）來督促執(zhí)行。2028年前，歐盟將初步驗(yàn)收關(guān)鍵項(xiàng)目進(jìn)展，評(píng)估成員國目標(biāo)推進(jìn)情況

四、再生材料成為歐盟的戰(zhàn)略選擇及我國產(chǎn)業(yè)應(yīng)對(duì)措施

再生材料之所以在歐盟《關(guān)鍵原材料法案》中得到如此高位安排，具有多重原因。首先，再生材料應(yīng)用可以保障國家供應(yīng)安全性?；厥阵w系屬于內(nèi)部可控系統(tǒng)，不受海外礦業(yè)地緣沖突、出口禁令等影響，可以顯著降低供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)。其次，再生材料應(yīng)用滿足環(huán)境可持續(xù)性。與新開采相比，再生材料大幅減少能耗和碳排放，符合《歐洲綠色協(xié)議》的碳中和目標(biāo)。第三，再生材料應(yīng)用可以建立經(jīng)濟(jì)韌性。建立本地化再生材料產(chǎn)業(yè)鏈，可創(chuàng)造新就業(yè)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，減少對(duì)全球價(jià)格波動(dòng)的敏感性。最后，再生材料應(yīng)用規(guī)則制定權(quán)的歸屬影響資源爭(zhēng)奪中的國際話語權(quán)。通過建立高標(biāo)準(zhǔn)的再生材料認(rèn)證體系與環(huán)境足跡規(guī)則，歐盟可以在全球資源治理中確立規(guī)則制定者地位。法案指出“通過增強(qiáng)回收能力并提高資源效率，聯(lián)盟可在國際競(jìng)爭(zhēng)中確立有利地位。”因此，推動(dòng)再生材料發(fā)展，不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)選擇、環(huán)境選擇，更是歐盟在新一輪全球競(jìng)爭(zhēng)中的必然行動(dòng)。

下一步我方應(yīng)：

（一）密切關(guān)注法規(guī)落地路徑，強(qiáng)化對(duì)歐出口合規(guī)準(zhǔn)備

歐盟關(guān)鍵原材料法案雖由歐盟委員會(huì)統(tǒng)一制定，但其真正影響力將隨著成員國層面政策和監(jiān)管工具的逐步明確而顯現(xiàn)。這意味著，從原材料的采掘、加工、回收，到成品出口的整個(gè)鏈條，都將被置于更加嚴(yán)格的監(jiān)管之下。特別是對(duì)于依賴出口歐盟市場(chǎng)的中國企業(yè)而言，該法案可能形成實(shí)質(zhì)性的“綠色非關(guān)稅壁壘”。未來，涉及戰(zhàn)略原材料的產(chǎn)品在出口歐盟時(shí)，需滿足再生含量最低比例、追溯信息完整性、供應(yīng)鏈環(huán)境影響等方面的新要求。因此，中國企業(yè)和相關(guān)政府部門應(yīng)盡快建立應(yīng)對(duì)機(jī)制，重點(diǎn)包括：建立覆蓋回收、加工、供應(yīng)等環(huán)節(jié)的可追溯系統(tǒng)；推動(dòng)與歐盟審查機(jī)制互認(rèn)的認(rèn)證程序；系統(tǒng)評(píng)估哪些出口產(chǎn)品將面臨高風(fēng)險(xiǎn)，并開展前置合規(guī)準(zhǔn)備。只有前瞻性跟蹤與響應(yīng)，才能有效降低由政策變化引發(fā)的出口中斷或成本上升風(fēng)險(xiǎn)。

（二）理解法規(guī)協(xié)同趨勢(shì)，推動(dòng)與歐盟標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制對(duì)接

歐盟關(guān)鍵原材料法案并非孤立出臺(tái)，它與《電池法案》《報(bào)廢車輛指令》《生態(tài)設(shè)計(jì)指令》、產(chǎn)品數(shù)字護(hù)照（DPP）等構(gòu)成了一個(gè)相互銜接的制度網(wǎng)絡(luò)。以《電池法案》為例，已明確自2026年起，電池需標(biāo)注碳足跡、原材料來源及回收比例，到2027年起實(shí)施再生材料最低含量要求。這些法規(guī)共同推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)從“材料選擇—產(chǎn)品制造—回收再生”的閉環(huán)管理。中國相關(guān)企業(yè)和政策制定機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快開展法規(guī)協(xié)同趨勢(shì)研究，識(shí)別關(guān)鍵法規(guī)之間的指標(biāo)交叉、信息要求共性與評(píng)估方法重合點(diǎn)，推動(dòng)與歐盟在定義術(shù)語、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)平臺(tái)等方面開展機(jī)制性對(duì)接，逐步建立雙邊互認(rèn)框架。這不僅有助于提升對(duì)歐貿(mào)易的便利性，也有助于中國成為全球綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)則的重要參與者。

（三）明確參與重點(diǎn)領(lǐng)域，提升技術(shù)與制度話語權(quán)

在再生材料利用、數(shù)字追溯體系建設(shè)、供應(yīng)鏈環(huán)境績效管理等方面，中國具備一定的產(chǎn)業(yè)實(shí)踐基礎(chǔ)。但在歐盟主導(dǎo)的綠色制度重構(gòu)中，如果不能有針對(duì)性地介入關(guān)鍵領(lǐng)域，中國的產(chǎn)業(yè)話語權(quán)將受到限制。當(dāng)前，歐盟法案在“如何界定高價(jià)值再生材料”“數(shù)據(jù)上傳標(biāo)準(zhǔn)與頻次”“回收目標(biāo)評(píng)估方法”“碳足跡計(jì)算方式”等方面仍存在技術(shù)細(xì)節(jié)空白，為中國提供了積極參與的窗口期。建議中國政府和行業(yè)協(xié)會(huì)鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、平臺(tái)型企業(yè)、有出口能力的龍頭企業(yè)，圍繞再生材料追溯、生命周期評(píng)價(jià)、數(shù)字標(biāo)簽架構(gòu)、數(shù)據(jù)互通機(jī)制等重點(diǎn)方向，參與歐盟公開征求意見、標(biāo)準(zhǔn)共建、平臺(tái)試點(diǎn)等合作項(xiàng)目，逐步在具體規(guī)則制定中占據(jù)“制度技術(shù)貢獻(xiàn)者”角色，從而提升我國在全球關(guān)鍵原材料可持續(xù)治理體系中的制度影響力和產(chǎn)業(yè)主動(dòng)性。

五、結(jié)語

再生材料不僅是資源循環(huán)利用的重要支撐，更正在成為各國確保戰(zhàn)略自主、重塑供應(yīng)鏈韌性的重要抓手。這一趨勢(shì)將深刻重構(gòu)國際貿(mào)易技術(shù)門檻與企業(yè)合規(guī)路徑。對(duì)于中國而言，應(yīng)立足當(dāng)前，系統(tǒng)回應(yīng)歐盟新規(guī)帶來的出口合規(guī)挑戰(zhàn)，同時(shí)依托數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，在再生材料追溯、標(biāo)準(zhǔn)共建和平臺(tái)對(duì)接等關(guān)鍵領(lǐng)域確立比較優(yōu)勢(shì)，真正把握全球資源治理體系重塑的主動(dòng)權(quán)，推動(dòng)我國再生材料產(chǎn)業(yè)在國際綠色供應(yīng)鏈中實(shí)現(xiàn)從量的參與到質(zhì)的躍升，為“雙循環(huán)”戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。

（作者系清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院政策研究員）